2) Aclaración sobre la repercusión de la Instrucción 1/2009 en la doctrina de la JEC: La petición de aclaración es genérica, salvo la mención de una Instrucción de 20 de Abril de 1998. En la citada Instrucción 20/04/1998, en los términos del escrito al que se da respuesta, se considera “voto válido” “el que además de los “requisitos generales del voto por correo”, incluya el certificado de inscripción en el CERA remitido por la Oficina del Censo electoral. Esta Instrucción sigue, desde luego, en vigor. La Instrucción 1/2009 no la contradice, limitándose a garantizar el “requisito general” de ejercicio personal del voto (art. 4.1 LOREG) en los procedimientos de voto por correo de los residentes ausentes.

3) Aclaración sobre validez del documento de identificación del país de origen: Como se dice en el texto de la Instrucción 1/2009 (BOE 22/01/2009, p. 7369), se ha de incluir en el sobre de la votación “fotocopia del pasaporte o del Documento Nacional de Identidad, expedidos por las autoridades españolas, o en su defecto, certificación de nacionalidad expedida por el Consulado de España en el país de residencia”. No tienen validez por tanto para el ejercicio del derecho de voto de los españoles en las elecciones españolas otros posibles documentos de identificación, entre ellos los emitidos por el país de residencia del votante ausente. De acuerdo con los artículos 9 y 10 de la Ley Orgánica 1/1992 estos son los documentos que permiten la acreditación de la identidad de los españoles, siendo el primero “obligatorio” en principio “a partir de los catorce años”, y teniendo el segundo “la misma consideración” que el DNI en los desplazamientos internacionales. Por otra parte, la inclusión de fotocopia del DNI o pasaporte también es exigida a los españoles residentes ausentes por el art. 190.1 LOREG en el procedimiento de votación de las elecciones municipales. En fin, en el trámite del escrutinio general regulado en los artículos 75.4 y 5 y 95 LOREG no sería factible que la Junta Electoral competente verificara en condiciones razonables de tiempo y seguridad la virtualidad identificadora de documentos personales procedentes de los más diversos países.

4) Aclaración sobre la validez del voto de los residentes ausentes que no incluyan fotocopia de DNI o pasaporte o certificación de nacionalidad: Esta aclaración requiere un mayor desarrollo, puesto que la Instrucción 1/2009 no contiene indicación expresa sobre el alcance de dicha inclusión.

De acuerdo con la normativa electoral, el derecho a votar “se ejerce personalmente” (art. 4.1. LOREG). Así pues, la comprobación por una u otra vía de la identidad personal del elector es un elemento sustantivo o consustancial al ejercicio del derecho de sufragio activo, a cuya garantía (que es al mismo tiempo garantía institucional de la pureza e integridad de las elecciones) se encaminan buena parte de las disposiciones electorales y del procedimiento de votación.

En el procedimiento común de votación (art. 85.1 LOREG) “la identificación del elector” “se acredita” mediante exhibición de los mismos documentos a que se refiere la Instrucción 1/2009 (más el permiso de conducir en que aparezca la fotografía del titular, habilitando así para la identificación visual del votante, identificación visual imposible en el voto por correo de los residentes ausentes). Tales son las únicas pruebas de identidad personal del votante aceptadas en nuestro ordenamiento electoral; de no exhibirse uno u otro de estos documentos no se permitirá por la mesa electoral el ejercicio del derecho. Esta tasa o estandarización de los medios de prueba responde sin duda a los inevitables condicionamientos que impone un procedimiento en el que participan grandes masas de población, realizado en miles de puntos dispersos del territorio, y que ha de culminar en plazos breves tasados.

La exigencia en el procedimiento especial de votación de los residentes ausentes de la identificación mediante aportación de fotocopia de documentos oficiales tasados previstos con carácter general para la acreditación de la nacionalidad y de la identidad personal se impone con mayor razón, a la vista de las circunstancias singulares en que se desenvuelve el procedimiento de votación de los mismos, explicadas en la Instrucción 1/2009. De no ser así – viene a decir la propia Instrucción 1/2009 – el ejercicio personal del derecho de voto no se podría garantizar de ninguna manera en el marco de la regulación actual de la LOREG.

En efecto, como ha recordado la Oficina del Censo Electoral, el censo de residentes ausentes tropieza con obvias dificultades de actualización (cambios de residencia, depuración de fallecidos, localización exacta de direcciones, etcétera), que son consecuencia de la imposibilidad de aplicar en su confección los recursos institucionales disponibles para elaborar el Censo de los residentes en España (artículos 35 y 36 LOREG). Estas dificultades, que han producido algunos desajustes inevitables entre el censo y la realidad, hacen tanto más indispensable la inclusión de la fotocopia de los documentos oficiales de identidad mencionados acreditativos del voto personal, acompañando y respaldando el certificado de inscripción censal.

Ahora bien, en el caso particular de los residentes ausentes, a los documentos oficiales de identidad de valor general (DNI o pasaporte) se puede añadir otro documento de equivalente valor probatorio, que se ajusta a la situación particular de este grupo de votantes, como es la certificación de nacionalidad expedida por el Consulado. El principio de tasa de medios de prueba de identidad personal se sigue respetando con esta adición, y al mismo tiempo se facilita a los votantes una vía adicional de acreditación del ejercicio personal de su derecho de sufragio activo.

La inclusión de DNI o pasaporte (o certificación consular de nacionalidad) en el sobre de las votaciones, además de exigible en derecho, no impone, por otra parte, en contra de lo que dice el escrito que origina esta Resolución, una carga desproporcionada a los ciudadanos españoles integrados en el censo de residentes ausentes; la mayoría de ellos dispone seguramente de estos medios de prueba. De acuerdo con la información facilitada por la Dirección General de Asuntos y Asistencia Consulares (escrito de 27 de enero de 2009, que figura en este expediente), los residentes ausentes respecto de los que no consta el dato del DNI es de 217.984 de un total de 1.237.893. Según la misma fuente, el documento alternativo del pasaporte ha sido expedido por las oficinas consulares de España “en los últimos diez años” a favor de 1.402.664 españoles (incluidos los “expedidos a menores” no electores y los “provisionales de corta validez para transeúntes”; lo que explicaría la superación de la cifra del censo). La certificación consular de nacionalidad sería el recurso subsidiario para quienes, no muchos, no dispusieran de los documentos anteriores.

En conclusión, en lo que concierne a las actuaciones del escrutinio, procede aclarar la Instrucción 1/2009 en los siguientes términos:

1) las papeletas de votos de los residentes ausentes que no vengan acompañadas de los documentos de identificación previstos en la Instrucción 1/2009 no garantizan el ejercicio personal del derecho de sufragio activo y no cumplen por tanto un elemento o requisito sustantivo del acto de votación;

2) la prueba en el procedimiento electoral de la identidad personal de los votantes es por determinación de legislador una prueba tasada;

3) la falta de uno de los medios de prueba tasada respecto del requisito o elemento sustantivo del acto de votación no debe permitir a las Juntas Electorales el cómputo de las papeletas de voto correspondientes.  

4) En síntesis, las Juntas Electorales Provinciales, en el trámite de escrutinio general previsto en el art. 75.4 y 5 LOREG, no computarán los votos de electores residentes ausentes  que no vengan acompañados de la fotocopia del Documento Nacional de Identidad o del pasaporte, o de certificación de nacionalidad de la autoridad consular, y los conservarán a efectos de posibles reclamaciones o recursos posteriores.